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贿赂犯罪的现状及行贿犯罪档案查询的必要性探析
作者:周永平 来源:《预防职务犯罪学刊》 发布日期:2013-11-27 阅读次数:4147 【字体:
   行贿犯罪档案查询工作是最高人民检察院于2006年推出的旨在预防行贿犯罪的一项新的检察业务,其工作原理是先由检察机关根据法院的行贿犯罪判决书形成一个数据库,相关单位和人员可以根据需要到检察机关申请查询,一旦查询结果显示被查询对象在数据库中存在行贿犯罪记录,查询系统将自动生成的“行贿犯罪档案查询结果告知函”以明示查询申请者,有关行业或主管部门可能据此采取措施对存在行贿犯罪记录者进行惩罚,较为典型的是取消他们参与招投标的资格,使其承受不利的后果。
  一、新形势下贿赂犯罪的现状   
  在当前的形势下,贿赂犯罪呈现出一些新的特点:
  (一)金额越来越大
  九十年代初期,多数受贿案件的涉案金额多在10万元以下,在随着经济社会的发展,涉案者的受贿金额越来越高,从最初的几万到几十万、几百万甚至上千万,现将一些涉案人员的受贿犯罪情况统计如下:
 

  从上表中可以看出,除了罗耀星外,其他涉案人员的级别都很高,而且涉案金额也很大。
  (二)职务越来越高
  一位长期在检察机关从事侦查工作的检察官指出,当前,全国检察机关查处的贿赂犯罪者的职务是越来越高。在90年代初期,受贿犯罪者多为县级以下的公职人员,其中以重点部门、关键岗位的人员为主。随着时代的变迁,受贿犯罪者的职务呈现出越来越高的态势,从全国范围来看,既有县级以下的公职人员,也有厅局级、省部级的高官。近年来,广东、广西、湖南、河南、江苏等省的交通厅厅长(副厅长)就先后纷纷落马,创下了交通系统高官落马的“奇观”,更令人咋舌的是,河南省的三任交通厅长竟然“前腐后继”。原江西省副省长胡长清、贵州省政协副主席黄瑶当是省部级落马高官的代表。 自新中国成立以来,因罪伏法级别最高的官员当属第几届全国人大副委员长成克杰,此君在1994年到1997年担任广西壮族自治区主席期间,利用职务之便收受他人贿赂高达2000多万元。
  (三)查处越来越难
  在检察机关查处的各类职务犯罪案件中,难度最大的便是贿赂犯罪,这是由以下几种因素所决定的:
  一是受贿环境的隐蔽化。在贿赂犯罪中,一般只有行贿与受贿双方当事人在场,侦查中除了双方的供述或证言外,难有其他证据予以佐证,而这些供述或证言往往相互矛盾,最终导致对案件的定性存在困难。
  二是犯罪方式的多样化。除了传统的直接送钱送物之外,“借用”房屋、、车辆及通讯工具,代为装修房屋,代为送高官子女出国,陪同旅游全程付费,境外交易等形式使得查处难度本来就很大的贿赂犯罪更加难以查处。
  三是犯罪手段的智能化。贿赂双方为了使自己的行为“合法化”,往往会采取一些貌似合法的智能化手段来掩盖贿赂的本质。例如利用婚丧嫁娶等时机大肆给予或收受重礼,或者由为官者妻子、情人或其他利害关系人出面收受礼金,或者以咨询费、授课费、中介费等名义模糊贿金的性质,或者以代为投资证券、入股的形式交易等。
  (四)比例越来越大
  如前所述,由于贿赂犯罪的查处难度极大,使得不少为官者心存侥幸心理,纷纷采取受贿这一犯罪形式而远离了其他种类的职务犯罪形式(贪污、挪用等),近年来,贿赂犯罪在职务犯罪中所占比例呈现出了越来越大的趋势,“尽管全国范围内的贿赂案件在职务犯罪案件中的比例难以统计,但这个比例无疑是相当大的,而且因为查处的难度使得贿赂犯罪存在较大的黑数.”一位不愿透露姓名的资深检察官如是说。 据2009年10月25日《重庆日报》报道,在重庆的打黑除恶专项行动中,行贿受贿案件占了90%以上,有此可见一斑。笔者在对某地职务犯罪有关数据进行比较分析时发现,在近五年来的职务犯罪案件中,贪污罪、挪用公款罪的比例呈下降趋势,而贿赂犯罪的比例却连连上升。
  二、运用行贿犯罪档案查询预防贿赂犯罪的必要性   
  诸多贿赂犯罪的存在,不仅腐蚀了国家工作人员职务的廉洁型,扰乱了市场经济秩序,更为严重的是损害了党和政府的形象,甚至丧失民心,动摇我党执政的根基。为了遏制日益多发的职务犯罪现象,党中央在十六届四中全会上提出了 “标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防” 的反腐败斗争十六字方针,胡锦涛总书记在党的十七大报告中也明确提出,在反腐败问题上,要“更加注重治本、更加注重预防、更加注重制度建设”,清华大学法学院副院长周光权等30位全国人大代表还向全国人大提交了《关于制定职务犯罪预防法的议案》。这一切都表明了预防职务犯罪的重要性和必要性已经引起了中央领导及社会各界的重视。针对当前贿赂犯罪金额越来越大、职务越来越高、查处越来越难、比例越来越大的诸多特点,越发显示出通过档案查询预防贿赂犯罪的必要性:
  (一)预防贿赂犯罪是贯彻落实党中央反腐倡廉战略部署的必然要求
  在当前的社会转型期,我国进入了对敌斗争复杂、社会矛盾凸显、职务犯罪多发的关键阶段,反腐败斗争面临许多新情况新问题,任务非常艰巨,党的十七大在预防腐败问题上再次强调要坚持“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的方针,随后,党中央又先后颁布了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》和《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》,并对检察机关惩治和预防职务犯罪提出了明确要求。胡锦涛总书记在中纪委二次全会上提出,“坚持治标和治本、惩治和预防两手抓、两手都要硬”,“既坚决查处违纪违法案件,依法严惩腐败分子,又加大预防工作力度,不断铲除腐败滋生的土壤”。因此,检察机关深入开展预防贿赂犯罪就是贯彻落实中央反腐倡廉的重要部署,就是服从和服务于经济社会发展大局的重要体现。
  (二)预防贿赂犯罪是顺应人民期待、坚持执法为民的必然要求
  职务犯罪是最典型、最集中、最严重的腐败现象,而贿赂犯罪又是职务犯罪中的最为突出的犯罪形式,这类犯罪严重破坏了社会公平正义,损害了党群干群关系,而那些发生在民生领域的贿赂犯罪更是侵害了群众的切身利益,广大人民群众对此深恶痛绝,要求有效遏制职务犯罪的呼声十分强烈,不仅希望检察机关加大办案力度,也殷切希望检察机关能够把办案向预防延伸,进一步加强预防工作,将可能发生的职务犯罪扼杀在萌芽状态。在近两年的“两会”上,许多人大代表、政协委员都呼吁,检察机关要在加大惩治职务犯罪的同时,下更大功夫做好预防工作,从源头上减少职务犯罪的发生。检察机关采取各类措施预防贿赂犯罪就是顺应了人民群众的期待,坚持了执法为民的要求。
  (三)预防贿赂犯罪是保障和促进经济社会科学发展的必然要求
  从检察机关查处的职务犯罪情况来看,当前工程建设、土地管理、房地产开发、矿产资源开发、国有企业经营管理中贿赂犯罪易发高发,而且危害严重,有的干部犯罪就毁了一个企业,造成数百上千职工衣食无着;有的酿成“豆腐渣”工程,造成巨额经济损失;有的破坏生态环境,贻害子孙后代;有的引起群体上访,严重影响 社会稳定。可见,贿赂犯罪对经济社会科学发展构成了严重干扰和损害。因此,推动经济社会科学发展,必须有效遏制职务犯罪。检察机关开展预防贿赂犯罪工作,是充分发挥检察职能,推动科学发展、促进社会和谐的重要体现。
  (四)预防贿赂犯罪是保护干部、促进建立人力资源强国的必然要求
  党的十七大首次把人才强国战略写入党章,十七大报告对人才工作不仅提出了方向性的要求,还明确提出了建立人力资源强国的目标。在2010年5月召开的全国人才工作会议上,胡锦涛、温家宝和习近平都就人才工作问题分别作了重要讲话,6月,国家又颁布了《国家中长期人才发展规划纲要》,对人才工作的方针、战略部署、重要举措都作了明确规定。可以说,国家已经把人才问题提到了前所未有的高度来对待,然而由于主客观方面的原因,不少人才也在行贿者的“糖衣炮弹”中纷纷落马,客观地说,在这些落马者中不少都是各自单位、甚至整个行业的佼佼者,他们曾经为单位、为国家的建设作出了一定的贡献,他们的落马既是自身及其家庭的损失,更是国家的损失,要知道,一个人才的培养往往需要十几年甚至几十年的时间,为此付出的费用也是相当惊人的数字。开展预防贿赂犯罪的工作,就是要建立从源头上保护干部的机制,让广大干部远离职务犯罪,从而促进人力资源强国的建立。
  三、关于行贿犯罪档案查询功能的不同认识   
  自行贿犯罪档案查询工作开展以来,尤其是它的查询范围由原来的五大领域扩大到所有领域后,与此相关的争论就一直没有停止过,虽然持“作用肯定说”者居多,但持“作用否定说”者的观点也引起了广泛的关注。
海南大学法学院教授王琳于2009年9月15日就在《广州日报》上撰文,几乎是完全否定了行贿犯罪档案查询工作的作用,王琳教授的理由有三,其一,行贿犯罪档案只是对已公开信息的数据化,其来源就是法院的生效裁判。检察机关只是对生效裁判文书进行了信息化汇编,并加入了查询功能。一旦法院在审判公开上大力推进,将越来越多的裁判文书上传至网络,行贿犯罪档案查询的应用范围必将被逐渐压缩,到那时,行贿犯罪档案查询也就完成了它的历史使命。其二,按照最高人民检察院的表述,目前检察机关对行贿犯罪查询的态度是:“不强制、不干预”,也就是说,相关单位或个人申请查询与否检察机关是无权干涉的,同样,有关单位对查询结果采用与否检察机关也是无能为力的。这就使得行贿犯罪档案查询工作的功能大打折扣,实际上变成了一个形同虚设的制度。鉴于上述理由,王琳教授认为,该制度的作用是非常有限的。
  从目前检察机关行贿犯罪档案查询工作的实际情况看,的确存在一些问题,正是这些问题的存在影响了查询功效的发挥。但笔者以为,问题的存在只能说明该项工作需要改进和完善,而不能成为废除查询工作的理由,在检察机关的实际运行中,这项工作已经显示出了他的积极作用,在业界产生了不可估量的影响。只要对查询工作中存在的问题加以改进和完善,完全能够充分发挥查询工作在预防行贿犯罪中的作用。  
  四、行贿犯罪档案查询中数据录入及行为后果有违相关法律原则   
  (一)数据录入有违“法不溯及既往”原则
  按照2009年9月1日起施行的《关于行贿犯罪档案查询工作规定》(以下简称《规定》)第3条的规定,行贿犯罪档案录入的范围为:1997年刑法修订实施以来,由检察机关立案侦查、并经人民法院裁判的个人行贿、单位行贿、对单位行贿以及介绍贿赂犯罪案件的档案。也就是说,该《规定》对它生效以前的行为都具有约束力。而从法学理论的观点来看,法律一般是没有溯及力的,即法律对其生效以前的事件和行为是不适用的,更何况这仅仅是最高人民检察院的一个《规定》而非法律,由此可见,该《规定》关于数据录入的时间界限明显违背了这一原则。
  (二)行为后果有违“惩罚与行为相适应”原则
  在法学理论上,“惩罚与行为相适应”是一个被广泛认可的原则,也就是说,行为人所受惩罚的轻重要与其实施的行为情节、后果等相适应,应该说,这是任何一部法律条文都要普遍遵循的规律。遗憾的是,现行的行贿犯罪档案查询却违背了这一规律,在档案数据的录入时,凡是经法院判决的案件,不管责任主体行贿的金额多少、也不管法院判处的刑罚是何种类,都一律录入行贿犯罪档案数据库,而且数据存在的时间都是无限期的,如此,责任主体可能面临同样的惩罚。一个行贿5万元和行贿500万元的行贿人在行贿犯罪档案查询的问题上承担的是相同的惩罚,这不管是在法律上还是在情理上都是不恰当的。
  五、行贿犯罪档案查询工作缺乏法律上的强制力   
  (一)查询与否存在随意性
  由《规定》第五条可知,行贿犯罪档案查询工作是依申请而非依职权进行的行为,检察机关只有在有关单位或个人提出查询申请时才被动开展这项工作,如果缺乏申请这个环节,检察机关是不能主动进行查询的。换句话说,这项工作的进行取决于检察机关外部而非检察机关本身,这就使得行贿犯罪档案查询工作可有可无。从笔者所在的地区来看,每年由国家全额投资的重点工程项目涉及的金额上百亿元,需要进行招投标的环节比比皆是,但相关单位到检察机关申请查询的却远远不成比例,这仅仅是工程建设领域的数据,如果加上政府采购、金融、教育、医疗等领域的数据,申请查询的比例就更小了。然而对于那些没有申请查询的单位,检察机关是无能为力的,毕竟检察机关最初在这项工作的定位上就是“不参与、不干预”,这就使得行贿犯罪档案查询工作丧失了应有的严肃性。
当然,近年来,由于预防职务犯罪重要性得到了一定的强化,一些省市如重庆、浙江、贵州等地也通过出台《实施意见》《会议纪要》等形式规定了重点工程项目要进行行贿犯罪档案查询,但执行的效果不佳,毕竟,这些规定尚未上升到立法的层面,有关部门对于不执行规定的行为也无权制裁,也就导致这些规定变得可有可无。
  (二)查询结果缺乏强制性
  行贿犯罪档案查询制度的目的之一是为了保障市场交易有一个公平竞争的环境,然而这个制度在执行过程中却有违其初衷。行贿犯罪档案查询没有强制性成了这一制度最致命的缺陷,有关单位或部门完全可能对查询结果置之不理,无形中也可能造成新的不公。举个实际例子来说,甲乙两人都因行贿被判处相同的刑罚被录入行贿犯罪档案系统,两人前往丙市参加丁、戊两个工程的招投标,丁工程的建设方在查询到甲有行贿犯罪记录后取缔了他的招投标资格,而戊工程的建设方根本没有到检察机关申请过查询,乙顺利中标。甲乙两人同样都是有污点的市场主体,但两人在招投标中的遭遇却各不相同,相同的行为却受到不同的评价,这本身就是最大的不公平。
  六、给职务犯罪侦查工作带来新的挑战   
  多数行贿受贿行为都是在“一对一”的情形下完成的,很难找到其他的直接证据,因而查处难度较大,在检察机关的办案实践中,多数受贿犯罪的成功查处得益于行贿人的坦白交代与配合,当然,检察机关得到行贿人的配合是以放弃对行贿人的追诉为代价的,这就是为什么在司法实践中被判处受贿罪的案件远比被判处行贿罪的案件多的原因,从理论上看,有一受贿行为必有一行贿行为与之对应,而且多数行贿行为在法律的角度上完全是应该受到法律的惩罚的,但为了从严打击受贿犯罪的需要,检察机关减弱了打击行贿犯罪的力度。
  一旦行贿犯罪档案查询的后果在社会实践中得到体现,行贿人因自己的行贿行为受到了严厉的惩罚,检察机关在查处案件需要行贿人交代配合时,所面临的必然是行贿人的不配合,谁会愿意主动交代自己的犯罪行为呢?“不配合”只是行贿人消极应对行贿犯罪档案查询系统的一种方式,更为严重的是一旦行贿人与受贿人订立了“攻守同盟”,必然使得本就难以查处的贿赂犯罪更是“雪上加霜”,职务犯罪侦查工作必将面临更为严峻的挑战。
  七、行贿犯罪档案查询系统本身存在的问题   
  (一)查询结果不稳定
  当前,行贿犯罪档案查询系统缺乏应有的稳定性和准确性是检察机关在工作实践中面临的普遍问题。从目前的情况来看,虽然行贿犯罪档案查询系统已经实现了全国联网,但在查询过程中,由于各地硬件设施方面的差别,往往出现与其它省份行贿犯罪档案查询系统无法连接的情况,笔者在从事行贿犯罪档案查询工作的这几年里,对此深有体会。例如在对确定主体进行查询时,当查询反应结束后系统会提示在部分省份没有发现行贿犯罪记录,而在其它省份却没有响应,在“没有响应”的提示后,往往还有一个“重试”的提示,笔者在点击“重试”后,原先显示“没有响应”的省份却出现查询成功的结果,如果操作者有足够的耐心,再次对那些显示“没有响应”的区域点击“重试”,新的查询结果又会出现。从理论上来说,这些因“重试”而出现的结果应该有两种,一种是没有发现行贿犯罪记录,而另一种是发现了行贿犯罪记录。如此一来,此刻可能发现的行贿犯罪记录完全可能因操作者的缺乏耐心而不能发现,如此不稳定的系统,得出的却是完全两样的结果,给被查询者带来的也是完全不同的命运。
  (二)缺乏复核措施,难防弄虚作假
  在查询工作实践中,对于那些广泛推行行贿犯罪档案查询系统的地区和注重这些工作的单位来说,有无行贿犯罪记录对市场交易主体的影响可以说是至关重要的,在逐利本能越来越明显的市场经济中,不能排除一些主体为了自身利益而弄虚作假。同时由于当前运行的行贿犯罪档案查询系统不能提供相应的复核措施,导致有关部门对这样的弄虚作假难以防范。比如存在行贿犯罪记录的主体可能按照检察机关出具的《行贿犯罪查询结果告知函》炮制一个形式相同但内容迥异的告知函,以此获取市场交易的机会,从而得到本不该得到的利益。
  八、与行贿犯罪档案查询相关的其它问题   
  (一)行为主体的责任难以落到实处
  行贿犯罪档案查询工作的生命力在于行为主体的责任能够落到实处,但在实践工作中,并不是所有的行贿犯罪主体都受到应有的惩罚。 据南京市检察院职务犯罪预防处的一项调查显示,在被判处单位行贿罪的3家企业中,第一家企业的单位名称、法人代表并没有变更,对外经营不仅没有受到任何限制。该公司法人代表孙某还兼任了另外两家公司的法人代表,且生意红火。第二家公司的法人代表李某,将案发时的公司名称进行了变更,其经营范围在原有公司的基础上进一步扩大,同时还兼任南京某公司的法人代表。第三家公司最后一次年检是2001年度,但至调查时间为止,该公司并没被注销,有关部门既不明了其所在公司的业务状况,也未发现其注册新的公司。
  在南京市人民检察院从事的该项调查中,一位从事房地产开发的浙江商人说,规避行贿犯罪档案查询系统的方法很简单,被录入行贿犯罪档案查询系统的公司只需另外成立一家新的公司,让原来上了‘黑名单’的那家公司名存实亡,其新成立的公司可以不受任何限制地承担了其原公司的全部业务,名正言顺地享受着其他合法企业同等的法律待遇,让行贿犯罪档案查询制度形同虚设。
  由此可见,在实践中,责任主体的责任很难落到实处,责任者要想规避行贿犯罪档案查询可能带来的不利后果并非难事,这就充分暴露出这项制度存在的缺陷,同时也显示出建立相关配套制度的必要性和紧迫性。
  (二)出现新的地方保护主义倾向
  到目前为止,各自不同的原因,仍有部分检察机关尚未启动行贿犯罪查询系统,这种现状却为地方保护主义的滋生提供了“土壤”,在这些尚未启动该项工作的地区中,由于存在行贿犯罪记录的市场主体的信息没有进入查询系统,因此在全国范围内,不管这些主体走到哪儿参加招投标,都不会被查出有行贿犯罪的记录,因而也就不会面临对他们不利的结果,这就从客观上保护了这些主体的利益,同时也间接保护了这些市场主体所在的地方利益。因此,在某些地方,不排除为了地方利益而拒绝开通行贿犯罪档案查询系统的现象甚至人为地干预行贿犯罪档案信息的录入。
  (三)数据更新不规范可能导致新的不公
  从理论上说,行贿犯罪信息应该在判决作出之后及时录入到档案数据库才能更好的发挥查询系统的功效,最高人民检察院在《规定》中也作了“及时录入”的原则性规定,但在实践中,由于这个规定条款过于粗放、笼统,导致行贿犯罪的信息录入往往很迟缓,一般是下级检察机关根据上级检察机关的通知要求,在一年之内定期进行二到三次的录入,因此部分行贿犯罪信息在判决作出后数月之内才能进入检察机关的行贿犯罪“黑名单”,而在这段时间里,被判处行贿罪的单位或个人却能和其他身份清白的市场主体一道“公平竞争”,从而导致了新的不公平。同时,数据录入的随意性也为一些腐败行为创造了可乘之机,他们可以通过迟延录入来达到某种目的。
  (四)查询中可能导致的责任问题
  在行贿犯罪档案查询系统数据录入的过程中,可能存在两方面的问题,一方面是不该录入而误录入,另一方面是该录入而没有录入。在第一种情况下,有可能产生相关的民事责任问题。既然把不存在行贿犯罪行为的市场主体录入了行贿犯罪档案数据库,就有可能给无辜者造成损失,由谁来承担这个损失是一个不得不考虑的问题。显然,录入行为不可能属个人行为,而作为一个职务行为的话,那么由于错误录入导致的赔偿责任就应该由检察机关来承担,那么数据的录入者应该承担什么责任?这个问题也需明确。在第二种情况下,可能导致录入者的渎职责任问题,由于高检院的《规定》中没有数据录入的时限规定,录入者完全可能故意或过失不录入本该录入的行贿犯罪信息,或者迟延录入行贿犯罪信息,这一行为保护了个别主体的利益却造成对更多市场主体的不公,对于这种渎职现象,操作者应否担责又如何担责?这也是不容回避的、亟待解决的问题。
  参考文献   
  1、崔艳:《行贿黑名单剑斩商业贿赂》,《浙江人大》,2009第11期。
  2、崔洁等:《“黑名单”难奈行贿者?》,新浪网,http://www.sina.com.cn,2009年5月12日。
  3、董碧水:《行贿黑名单有作用吗》,《政府法制》,2005第11期。
  4、戴娟:《重庆打黑除恶,贿赂案占九成,大要案比例高》,《重庆日报》,2009年10月25日。
  5、《贵州省人民检察院关于印发<行贿犯罪档案查询工作座谈会纪要>的通知》(黔检会[2007]2号)(2007.9.11)。
  6、高继伟:《完善行贿犯罪档案查询制度的思考》,《山西档案》,2007年第6期。
  7、何洪江:《湖北原省长张国光被开除党籍》,新浪网,http://www.sina.com.cn,2009年12月28日。

  (作者系贵州省贵阳市人民检察院职务犯罪预防处副处长 周永平)
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